LA ORIENTACIÓN POR PROYECTOS COMO ESTRATEGIA DE GESTION PARA FOMENTAR LA COOPERACIÓN SOCIAL EN EL DESARROLLO

Cazorla, Adolfo.⁽¹⁾ ; Cano, Juan Luis.⁽²⁾; De los Ríos, Ignacio.^(3p);

1. Ministerio de Ciencia y Tecnología. (2) Universidad de Zaragoza.

RESUMEN

Se presenta una iniciativa novedosa en el marco del desarrollo local en el ámbito urbano, mediante la aplicación de la orientación por proyectos -Management by project- junto con metodologías basadas en el aprendizaje social. La estrategia se presenta en el marco de la planificación de una Administración Regional y requiere de valores y principios por parte de los gestores, además de metodologías y procesos transparentes basados en una orientación a trabajar por proyectos. La activa participación generada en todas las fases de la formulación, financiación y gestión de los proyectos y los pactos territoriales generados en favor del capital humano son los elementos principales de la estrategia que adopta un planteamiento novedoso en la planificación en el ámbito público y al mismo tiempo enriquece el cuerpo de doctrina de la dirección y gestión de proyectos.

1. la ORIENTACIÓN por proyectos COMO ESTRATEGIA DE GESTION

La dirección de proyectos es la aplicación de conocimientos, aptitudes, herramientas y técnicas a las actividades del proyecto, encaminadas a satisfacer las necesidades y expectativas de los agentes del proyecto (Cano, JL., 2001). Consiste en planificar, organizar, supervisar y controlar todos los aspectos del proyecto, así como la motivación de todos aquellos que están implicados en el proyecto, para alcanzar los objetivos de modo seguro y dentro de los criterios definidos de coste, posibles retrasos y rendimientos.

Por el contrario, la dirección por proyectos es una técnica empresarial que implica contemplar toda la actividad de la organización como proyectos, tanto los que realizan para otros como los que emprenden para cambiar su propia empresa (Gareis, R., 1990). De directores de Proyectos se pasa a los Directores de Procesos (Project management). Las experiencias empresariales apuntan que los objetivos de esta técnica de gestión son los siguientes:

• Tiene efectos sobre los valores y los principios de la organización.
• Permite una diferenciación como empresa (generando un propio estilo de gestión)
• Facilita la descentralización de responsabilidades de dirección y gestión.
• Mejora la calidad de los proyectos.
• Requiere de un trabajo en equipo y una dirección por objetivos.
• Desarrolla la carrera profesional e incentiva las motivaciones de los individuos.
• Permite un aprendizaje de las personas y de la organización a través de la evaluación de los proyectos realizados.

El acercar y aplicar este conocimiento empresarial a la práctica de la planificación en el ámbito público, puede aportar estrategias innovadoras de gestión de proyectos en el ámbito público, mejorando la eficacia de las inversiones que se acometen. Sin embargo el marco de valores es muy distinto: mientras que laaos criterios de rentabilidad empresarial guían la cartera de inversiones en el plan estratégico de una empresa, la definición de las inversiones a emprender por el poder público nos enfrenta con un marco de valores distintos (Cano, JL, 2001). La generación de empleo, la disponibilidad de infraestructuras o el bienestar social (salud, educación, cultura, ocio, etc.) entran en los criterios de evaluación social en contraposición a los ya indicados de beneficio del empresario.

Los proyectos en relación con el desarrollo exigen el respeto a las personas, que son los principales elementos a considerar en cualquier estrategia de desarrollo y en el diseño de cualquier innovación técnica. Las autoridades y los profesionales que promuevan estos proyectos están obligados a respetar los derechos fundamentales e inalienables de estas personas, de sus tradiciones y su identidad cultural propia. Respeto y sensibilidad social debe extenderse a las personas encargadas de gestionar los proyectos de desarrollo que deben definirse y negociarse mediante procesos participativos y de integración social (Cazorla, A.; De los Ríos, I. 2001).

En este marco de valores sociales los planificadores en el ámbito publico deben situarse como profesionales que se responsabilicen de los procesos que presiden y de las acciones que acometen, adoptando una misión nueva y más emprendedora que se ha denominado función empresarial. Estos empresarios de la planificación son principalmente movilizadores de los recursos, que buscan concertar las energías públicas y privadas en soluciones innovadoras para los desafiantes problemas del dominio público (Friedmann, 1993).

Estas coordenadas de fondo y estos valores del planificador, están íntimamente relacionados con el proceso que, en la bibliografía internacional, se ha definido aprendizaje social. Es un proceso complejo, dependiente del tiempo y la experiencia de los actores, que implica, además de la acción en si misma, estrategia y táctica política, análisis de la realidad y valores que inspiran y dirigen a las acciones y los proyectos (Friedmann, 1993). Su supuesto central es que todo aprendizaje efectivo proviene de la experiencia de cambio de la realidad: la población afectada por los proyectos participa activamente en la planificación, de forma que se valida el conocimiento experimentado y proporciona un aprendizaje mutuo entre el experto de la planificación y la población afectada (Cazorla, Friedmann, 1995). El esquema adjunto muestra un modelo simplificado de aprendizaje social.

Se han realizado numerosas experiencias de planificación de proyectos de desarrollo basadas la integración de esta práctica del aprendizaje social (Cazorla, 1996) pero han sido menos las desarrolladas en el medio urbano e industrial.

La aplicación de la orientación por proyectos -Management by project- más extendido en el ámbito empresarial, junto con metodologías basadas en el aprendizaje social, permitirá adoptar planteamientos novedosos en la planificación en el ámbito público y al mismo tiempo enriquece el cuerpo de doctrina de la dirección y gestión de proyectos.

2. TIPOS DE PLANIFICACION SEGÚN EL ESPACIO POLÍTICO

La orientación por proyectos, además del contexto de aprendizaje social, puede adoptarse en los distintos tipos de planificación que resultan según el espacio político. Se han diferenciado tres tipos de planificación que presentan un nexo o un espacio común dos a dos: la planificación asignativa, la innovadora y la radical (Friedmann, 1993).

• La planificación asignativa se ocupa de la distribución de los recursos entre los ciudadanos administrados. Es una planificación que asigna presupuestos a determinadas actuaciones o proyectos que corresponden a líneas asumidas por el poder político como estables, siendo estos presupuestos estáticos para las distintas partidas que lo componen. Los presupuestos no son dinámicos y no se pueden transferir de unas actuaciones a otras. Los bienes y servicios que se planifican se someten a control presupuestario por parte de las administraciones públicas.
• La planificación innovadora se ocupa de los cambios institucionales en el sistema político y social. La distribución de los recursos viene dada en función de las necesidades reales que se extraen de la práctica de la planificación. Es, por tanto, una planificación dinámica donde el futuro forma parte del presente y es una fuente importante de proyectos.
• La planificación radical surge desde abajo, desde la iniciativa ciudadana. Es una planificación destinada a cambiar el orden político de una sociedad. Los ciudadanos se agrupan en torno a proyectos para apoyar una transformación de la sociedad y que de entrada no es contemplada por el poder.

3. LA GESTION DEL desarrollo local en las zonas urbanas

La orientación por proyectos y la planificación como aprendizaje social adquieren un especial interés en el ámbito de la planificación y gestión de proyectos de desarrollo local.

En el marco de la Unión Europea, el desarrollo local se define como un proceso de desarrollo económico aplicado en un territorio uniforme y dirigido por distintos agentes locales en régimen de cooperación (Comision Europea, 1998). En este proceso de desarrollo local debe considerarse de forma prioritaria el incremento del llamado capital social (Midgley, Livermore, 1998) primando las prácticas imaginativas y los comportamientos innovadores basados en la creatividad y el espíritu emprendedor que surgen de la propia población local.

Una orientación por proyectos en el caso del desarrollo local debe incorporar, además de sus propios conceptos, los términos clave que delimitan con más exactitud lo que representan los procesos de desarrollo y que pueden resumirse en los siguientes puntos:

Territorial: la escala geográfica del desarrollo local se corresponde con un territorio de dimensiones reducidas (un barrio urbano, una comarca rural, etc.), lo que permite movilizar a una población vinculada a un lugar de vida y utilizar como palancas de su propio desarrollo la historia, la identidad, la cultura y la economía comunes a los habitantes de ese espacio;

Endógeno: los propios recursos de cada territorio (humanos, naturales, económicos, culturales, tecnológicos, etc.) valorizados por los propios agentes locales, deben ser la base de la creación de nuevas actividades generadoras de empleo y de riquezas. Estos recursos endógenos normalmente presentan una estrecha vinculación a una tradición y un entorno local particular.

Integrado: implica que el desarrollo local no puede limitarse a medidas sectoriales estancas, sino que debe darse prioridad a las intervenciones plurisectoriales que agrupen a los distintos agentes de los distintos sectores de actividad. Esto supone una cooperación entre agentes socioeconómicos y gestores, lo que permite crear nuevas combinaciones y sinergias, que dan lugar a proyectos generadores a su vez de nuevas actividades.

Ascendente (de abajo a arriba) en donde las estrategias y los proyectos de desarrollo se definen y negocian mediante un proceso participativo "desde la base" en función de las necesidades determinadas por los propios agentes locales, existiendo una fuerte unión entre la dinámica local y el desarrollo. El proceso contrario es el enfoque "descendente" aprobadas "arriba" e impuestas "abajo", que prevalecieron durante mucho tiempo en el ámbito de la planificación del desarrollo.

Cooperativo: el proceso de desarrollo local es responsabilidad de los socios locales entre los que se encuentra una amplia gama de actores representativos de los distintos sectores de actividad: empresas, asociaciones, juntas de distrito, organismos públicos, administraciones, corporaciones locales, etc.

Sostenible: la estrategia de desarrollo local debe poder mantenerse en el tiempo, garantizando la pervivencia de las actividades, los puestos de trabajo y los recursos que rebasa ampliamente la búsqueda de viabilidad económica a corto plazo y tiene en cuenta factores como la calidad de vida, la protección ambiental y la utilización racional de los recursos naturales.

En definitiva, una orientación por proyectos en el caso del desarrollo local solo alcanza sus plenas dimensiones cuando se produce una cooperación y un aprendizaje social entre los diferentes agentes que intervienen, sobre todo si tenemos en cuenta que en el ámbito urbano local, los procesos sociales y participativos pueden ser aún más dinámicos y presentar un mayor grado de madurez (Alier, Cazorla, De los Ríos, 2001). Según la comunicación de la Comisión "Marco de actuación para un desarrollo urbano sostenible en la Unión Europea" los proyectos en estas zonas urbanas deben dirigirse al cumplimiento de cuatro objetivos interrelacionados:

• promover la prosperidad y el empleo en las zonas urbanas, reforzando la función de las ciudades y las zonas urbanas como polos de crecimiento regional;
• apoyar la integración social, la equidad y la regeneración de las zonas urbanas;
• conservar y mejorar el entorno urbano como forma de mejorar la calidad de vida, proteger la salud humana y los ecosistemas locales y generales;
• contribuir al establecimiento de sistemas de gestión urbana y local adecuados.

4. el CASO DEL plan villaverde-usera

La Comunidad de Madrid ha prestado una atención preferente a sus zonas más desfavorecidas, siendo esta sensibilidad social uno de los signos de identidad más característicos de las políticas llevadas a cabo por la Administración autonómica, basadas en el principio constitucional de solidaridad y cohesión social. Dentro de estas políticas de cohesión y desarrollo del capital social destaca, por su planteamiento innovador y especialmente participativo, el Plan de Inversiones en los distritos de Villaverde y Usera, con una inversión de 18.000 millones de pesetas durante seis años (1998-2003).

Las características de la planificación y gestión del Plan Villaverde-Usera, además del interés que tiene por los objetivos fijados, le otorgan una importancia científica y académica patente, que puede servir de punto de referencia para próximas y futuras actuaciones basadas en una orientación por proyectos.

La desindustrialización de los distritos de Villaverde y Usera, hacia mediados de los años ochenta, supuso una pérdida elevada de puestos de trabajo en la zona y una degradación social en el entorno, que trajo consigo un serio problema de drogas y marginación. Ante esta situación empiezan a surgir movimientos vecinales que solicitan una mayor atención por parte de la administración a sus problemas, demandando una mayor calidad de vida (Alier, Cazorla, De los Ríos, 2001).

El origen del proceso presenta las características de la llamada planificación radical que surge a partir de la iniciativa ciudadana organizada en forma de la Asociación de vecinos de los distritos madrileños de Villaverde y Usera. Esta asociación nace en abril de 1997 con el nombre Movimiento por la Dignidad del Sur, con el fin de acometer los cambios necesarios en sus barrios para mejorar el entorno y la calidad de vida de sus vecinos. Tras diversas movilizaciones sociales este movimiento ciudadano consigue del Gobierno de la Comunidad de Madrid el compromiso de acometer un plan extraordinario para la zona con una inversión de dieciocho mil millones de pesetas en seis años.

Se trata por tanto de una planificación en la que los propios ciudadanos se agrupan y organizan con el objetivo de cambiar el orden político y movilizar una transformación social que consigue captar unos recursos públicos inicialmente no previstos por el Gobierno regional. Los procesos participativos, en unos primeros momentos con un cierto carácter radical, son desde el primer momento la tónica general de la dinámica de desarrollo generada. No se cuenta sólo con una participación de grupos sociales específicos y representativos sino que se ha conseguido, a través de la llamada Federación Regional de Asociaciones de Vecinos de Madrid, que todo el entramado social participe de una manera real y activa junto con la Administración Regional y Local. Posteriormente, esta Federación de Asociaciones de Vecinos y las propias Asociaciones de los distritos elaboraron un estudio de necesidades y prioridades que se quedó integrado en una estrategia de desarrollo elaborada por una consultora con la participación de las Juntas de Distrito de Villaverde y Usera, además de los movimientos vecinales ya citados.

El Plan Villaverde Usera se constituye, en un segundo momento de maduración, como una planificación asignativa presupuestada en las distintas Direcciones Generales, aunque con una fuerte componente innovadora, ya que trata de distribuir los recursos públicos -dieciocho mil millones de pesetas durante seis años- entre los ciudadanos de los dos distritos de Madrid. Mediante una orientación por proyectos el Plan asigna sus recursos a las actuaciones definidas en tres áreas de inversión que fueron determinadas en el estudio previo realizado: desarrollo urbanístico y equipamientos; formación y educación de los recursos humanos, y nuevas actividades económicas o yacimientos de empleo

A diferencia de otras planificaciones asignativas, los presupuestos anuales del Plan (tres mil millones al año) no son estáticos para las distintas áreas que lo componen, sino que son dinámicos y flexibles; esta es una característica fundamental para la estrategia de gestión. La orientación por proyectos en la gestión del Plan Villaverde-Usera requiere que, además de los objetivos definidos en el propio Plan, sea necesario trabajar también con los objetivos de los otros Programas Regionales (de Inversiones y Servicios, fomento de la Innovación, etc.) y de los Fondos Estructurales (Programa del Objetivo 2 del FEDER y del Objetivo 3 del FSE) que permitirán cofinanciar numerosos proyectos en relación con el desarrollo urbano.

Esta orientación por proyectos en la gestión hace que el Plan Villaverde-Usera sea ante todo una planificación innovadora ya que incorpora numerosos cambios institucionales en el sistema de asignación, distribución y gestión de los recursos públicos. Los proyectos son definidos en función de las necesidades reales de la población que se extraen de la práctica de la gestión del Plan. Es una planificación dinámica y participada.

Por ello la innovación radica en incorporar un proceso organizado de aprendizaje social en la orientación por proyectos –management by projects – del Plan. En este proceso de gestión no se cuenta sólo con una participación de grupos específicos y representativos sino que se ha conseguido, a través de la llamada Federación Regional de Asociaciones de Vecinos de Madrid, que todo el entramado social participe de una manera real y activa junto con la Administración Regional y Local. Conviene mencionar el papel transcendental de las distintas Asociaciones, de la Federación Regional de Asociaciones de Vecinos de Madrid, que trabajan en los distritos de Villaverde y Usera y que están integradas en el llamado Movimiento por la Dignidad del Sur de Villaverde-Usera. Desde el principio se consiguió sensibilizar a la Administración, manteniendo la coordinación a través de los interlocutores inicialmente designados. Este factor fue fundamental para la puesta en marcha y ejecución del Plan.

Todos los organismos afectados se ven implicados y participan activamente en el Plan, lo que resulta especialmente novedoso por la dificultad en la coordinación de actuaciones entre organismos inversores, especialmente cuando los agentes sociales son los interlocutores principales y miembros básicos en los procesos de decisión. El movimiento vecinal organizado cuenta para desempeñar sus funciones en la gestión con Comisiones de Trabajo, formadas por un máximo de 7-8 personas. Desde su puesta en marcha las comisiones creadas han sido las siguientes: Salobral. Realojos, RENFE. Avenida de Córdoba. Vías Públicas, Formación, empleo y desarrollo, Educación, Parque Lineal, Metro. M-40, Cables de alta tensión y Seguimiento e inversiones.

En definitiva, el modelo de gestión del Plan consiste en un proceso dinámico de formulación y orientación por proyectos con fuerte contenido social. Mediante un proceso de aprendizaje social se contrastan las diversas percepciones y prioridades de unos y otros; de forma que en función de la inversión total disponible -cifra media de tres mil millones anuales-, se negocian anualmente las actuaciones, transfiriéndose a los años siguientes la inversión demorada de modo que se asegure una inversión final de 18.000 millones.

Este modelo participativo de gestión del Plan pasa por numerosos pactos sociales con el objetivo de poner de acuerdo, en el proceso de negociación de los proyectos, a todos los colectivos sociales implicados y representados en los movimientos vecinales, desde los comerciantes, a pequeños colectivos tanto ecologistas como de inserción, que en un principio podrían tener puntos de vista muy diferentes, incluso enfrentados. Durante tres meses de intenso trabajo se consiguió transmitir la necesidad de trabajar con objetivos globales y una orientación por proyectos evitando visiones simplistas extremadamente localistas. Todo esto ha constituido un ejemplo de madurez del movimiento ciudadano que habrá que analizar y estudiar más detenidamente.

Las Comisiones de trabajo son la organización vecinal que permite acercar los problemas reales a la gestión del Plan, determinan las prioridades de actuación dentro de cada área, priorizan los proyectos anuales de forma que el modelo participativo se extiende año tras año. Desde las Comisiones, por consenso, se definen los objetivos que después son llevados a plenario donde se aprueban por el Pleno de las Asociaciones, para ser traslados por la Federación Regional de Asociaciones de Vecinos de Madrid a la Comunidad de Madrid. Desde las diferentes Consejerías inversoras se hacen, si fuera preciso, las matizaciones y aclaraciones pertinentes, llegando a la propuesta definitiva que es incluida en los presupuestos anuales de la Comunidad de Madrid y aprobada por la Asamblea. Es esquema adjunto resume el proceso descrito y los actores que intervienen.

5. CONCLUSIONES

Una planificación innovadora basada en el aprendizaje social y con una orientación por proyectos ha permitido poner en marcha un proceso de desarrollo urbano sostenible, armónico e integrado, con la participación de los agentes sociales en las políticas inversionistas. En su cuarto año de ejecución los proyectos del Plan Villaverde y Usera se han llevando a cabo en las áreas de infraestructuras (41%), seguido de servicios sociales y culturales (26%) y educación y deportes (17%), medio ambiente, desarrollo y empleo.

Tras estos años de gestión del Plan se pueden extraer los siguientes efectos: incorpora valores y principios –solidaridad, participación y cohesión social- a la administración y a la sociedad en su conjunto, generando un propio estilo en la gestión de los recursos públicos; facilita la descentralización de responsabilidades y la participación en la toma de decisiones; mejora la calidad de los proyectos al acercarlos a la realidad de las necesidades sociales; incorpora un trabajo en equipo y una dirección por objetivos; incentiva las motivaciones de los individuos locales y los grupos sociales marginados; supone un aprendizaje de los gestores (regionales y locales) y de los propios vecinos a través del seguimiento y evaluación de los proyectos realizados.

La cifra total para el año 2001 es de 3.267 millones superando ligeramente a la cifra media anual de los 3.000 millones. Se adjunta la relación de los proyectos con una mayor incidencia en el capital social y que se han incorporado al Plan para el año 2001.

6. REFERENCIAS

1. Alier, J.L.; Cazorla, A.; De los Ríos, I. (1997). PRISMA. Programa Regional de Inversiones y Servicios de la Comunidad de Madrid 1.997-2.000. Metodología y Actuaciones. Consejería de Medio Ambiente y Desarrollo Regional. Comunidad de Madrid.
2. Alier, J.L.; Cazorla, A.; De los Ríos, I. (2001). Los proyectos de desarrollo en un ámbito local urbano y su relación con el capital social. In: La Ingeniería de Proyectos en España. Estado y tendencia. Ed. J.L Cano. AEIPRO. Zaragoza.
3. Cano, J.L. 2001. La Ingeniería de Proyectos en España. Estado y tendencia. Ed. J.L Cano. AEIPRO. Zaragoza.
4. Cazorla, A. (1996). Experiencias de desarrollo en una iniciativa Leader. Comunidad de Madrid. Consejería de Economía.
5. Cazorla, A.; De los Ríos, I. (2001). The new social sensitivity in the engineering of rural development . 1^st International Joint Workshop on Rural Development Engineering. AgenEng. Tampere (Finlandia).
6. Cazorla,A.; Friedmann, J. (1995). Planificación e Ingeniería: Nuevas tendencias. Cazorla, Ed. Taller de Ideas. Universidad Politécnica de Madrid.
7. Comisión Europea. (1998). Marco de actuación para un desarrollo urbano sostenible en la Unión Europea. Comunicación de la Comisión adoptada en octubre de 1998. Comunidades Europeas.
8. Friedmann, J. (1993). Toward a Non Euclidian Mode of Planning, in Journal of the American Planning Association, Autumn, 1993.
9. Gareis, R. 1990. Handbook of Management by Projects. Ed. Manz. Vienna.
10. Midgley, J.; Livermore, M. (1998). Social capital and Local Economic Development: Implications for Community Social Work Practice. Journal of Community Practice The Haworth Press, Inc. Vol. 5 Nº 1/2.

7. CORRESPONDENCIA

Departamento de Proyectos y Planificación Rural. Escuela Técnica Superior de Ingenieros Agrónomos. Universidad Politécnica de Madrid.

Cuidad Universitaria sn. 28040 Madrid.

Tlf.: 91 338 58 38. Email: irios@ppr.etsia.upm.es